近幾年來國人深受霧霾侵擾,在學界紛紛探究治霾之策時,筆者以為霧霾并非我國特有,考察并適時借鑒發達國家治理霧霾的經驗可能是我國治霾之路的必要步驟。上個世紀中葉,大洋彼岸的美國也曾因工業排放、汽車尾氣等而一度深陷“霧霾圍城”的困局之中。例如發生在1943年的“洛杉磯霧霾事件”、1948年的“多諾拉煙霧”事件和1952年的“洛杉磯光化學煙霧”事件。不過近半個世紀以來,美國在汲取以往霧霾治理挫敗教訓的基礎上,摸索出一套治理空氣污染的寶貴經驗。

　　據資料顯示,美國在總結出諸如成立專門機構跨區域管理、增加環境治理財政預算、出臺防治空氣污染的法律和實時監測小顆粒物等治霾手段之外,其破解“霧霾迷陣”的獨特經驗便是建立排污權交易機制。所謂排污權交易,是指在污染物排放總量控制指標確定的條件下,利用市場機制,建立合法的污染物排放權利即排污權,并允許這種權利像商品那樣被買入和賣出,以此對污染物的排放進行控制,從而達到減少排放量、保護環境的目的。排污權交易機制奉科斯產權經濟學為圭臬,其可濃縮為“界定權利、創造市場、準許交易”十二個字。具體操作上,分為三個步驟:一是確定某一地區對于污染物的環境容量,即規定某一地區對于污染物的環境容量,也就是規定某一地區總的排放量;二是按一定的規則,將總排放量分配給該地區的生產者;三是創造一個交易市場,允許生產者之間相互交易、轉讓其排污額度。

　　具體實踐中,美國于1976年開始實行排污權交易機制(EmissionsTrading Program),此后該項機制逐漸被廣泛施用于諸多環保領域,到上個世紀90年代該套機制逐步成熟。其中包括加州南海岸空氣質量管理局為了控制SO2和NO2等污染氣體所創設的區域清潔空氣激勵市場(RECLAIM)、東北地區NO預算交易計劃和新罕布爾州、新英格蘭以及紐約州等推行的碳排放交易市場,而其中影響最大和最為成功的當屬1990年《清潔空氣法》的修正案規定的SO、SO2排放許可證交易計劃,即通常所謂的“酸雨計劃”,其在全國范圍內的電力行業中有效施行。上述市場或計劃均創設若干類統一的、同質的商品,如鉛添加劑、碳和SO2等,并使用一種完全以企業排放為依據(如汽油中的鉛含量或SO2排放量)的績效測量手段,這使得企業完全可以靈活地選擇鉛含量或SO2排放的水平及其實現手段。在排污權交易機制中,交易完全由私人自愿達成,無需政府的審查或者批準相應的交易行為就有效。此外,違法的風險由出售者來承擔,信用證或許可證的購買者或持有者無需承擔違法的風險。比如在SO2排放權交易機制中,排放許可證的出售者如果未能削減他們的排放量來充分地覆蓋已出售的許可證所代表的排放量將會面臨強制執行和懲罰,另外持有許可證的購買者仍然可以主張許可證上所代表的所有權益。美國排污權交易機制的優勢在于,一是能夠創設信息成本低、靈活高效的污染物交易市場,致使那些能夠以較低成本削減污染物排放的企業獲利,從而發揮市場的優勝略汰作用;二是對市政管理者而言,排污權交易制度使得他們在解決空氣污染問題時無需推行復雜且易滋生尋租群體的許可證制度或向化石燃料征稅。

　　從公共經濟學角度,上述排污權交易機制的理論預設是:清潔空氣作為一種純公共物品,具有“非排他性”和污染的擴散性,企業在追求市場經濟效益的過程中,借助大氣排污權的零交易成本,肆意妄為的對空氣進行著掠奪式的使用,即通過排放大量廢氣廢物以增加產量。由此看來,霧霾治理困境關鍵在于大氣排污權界定不清。而在美國排污權交易的實踐當中,企業排污權主要由政府這只“看得見的手”界定,并適當依據環境法領域的“祖父原則”,即溯及既往企業生產排污狀況,并賦予既存的舊工廠等設施以特權,讓它們在舊有的標準下繼續運營,而新設的工廠只有在滿足新制定的、更加嚴格的標準的情況下才能設立。另外,美國的排污權交易機制建基于大氣排污許可制度,其于1971年即頒布了《國家環境空氣質量標準》,要求對六種主要空氣污染物的排放進行管制,并限定排放總量額度。值得關注的是,在排污權交易機制當中,賦予排污權許可證穩定的法律地位極其重要,而排污權的初始分配則是更為關鍵的問題,因為其涉及分配公平問題,這也是排污全交易機制能否獲得合理性和民眾認可的關鍵。

　　(本文作者系吉林大學在讀博士研究生)